工業用地產權分割亟待規范
產業地產是以地產為載體，以產業為依托，以產業集聚的各類產業園區為主要形態，整合自然資源和社會資源，實現土地資源的整體開發與集約化經營的新興產業形式。作為一種將產業運營和地產開發相結合的房地產開發模式，產業地產在促進地方經濟發展和產業轉型升級等方面顯示出了重要作用，越來越受到地方政府和企業的青睞。但目前國家對于工業用地產權分割問題政策不明確，實踐當中產權分割操作復雜、土地價格難以確定等疊加因素，在一定程度上阻礙了閑置低效工業用地的盤活利用，同時也給產業地產的健康發展帶來一定風險。
從實踐來看，一些地方通過規范工業用地產權分割實現了土地資源的整體開發與集約化經營。武漢市曾先后出臺《關于完善工業用地政策促進工業快速發展的意見》《關于加強部分房地產開發項目管理有關問題的通知》，對允許工業用地產權分割作出規范。而北京、深圳、南京、青島、杭州、上海、溫州、湖南、東莞市等地區則出臺相關文件，允許有條件地放開工業用地產權分割。例如：深圳明確規定城市更新項目改造后形成的工業樓宇可以進行產權分割，包括配套辦公、配套單身宿舍以及小型商業服務設施均可分割轉讓，但其建筑面積一般不得超過項目總建筑面積的30%，并對補交地價作出了明確規定。杭州“鼓勵開發區（園區）建設標準廠房，標準廠房可以分幢、分層轉讓，中小企業原則上通過標準廠房解決生產用房”。溫州明確以“工業地產形式”開發和以“企業聯建形式開發”的小微企業創業園可按層作為最小分割單元。
事實上，隨著我國經濟發展進入新常態，按照市場經濟規律，在一定范圍內允許工業用地產權分割是大趨勢。為此，筆者建議盡快完善法律法規，從國家層面制定工業用地產權分割指導意見，并鼓勵地方按照不同的用地特點和開發運營模式出臺實施細則。筆者認為可以有以下兩種途徑作參考：
一種途徑是：根據是否完成項目建設驗收并投產制定工業項目用地產權分割政策。一般工業、倉儲用地是一個有機的統一整體，為了減少用途“轉性”風險，工業用地產權不宜按功能區進行分割。但鑒于目前存量工業用地存在部分閑置或低效利用的現象，有條件允許對節余工業用地產權分割可以有效盤活閑置低效用地。為此，建議對于一般性工業項目用地可以區分新供與存量分別制定產權分割政策。新供應的工業用地要嚴格規定在項目完成竣工驗收和投產前產權分割轉讓、互換、出資、贈與所涉及的土地增值收益全部歸政府所有，并寫入土地出讓合同。對于項目完成竣工驗收和投產后產權分割的，可以由政府和用地單位按比例分配土地增值收益，具體分配比例可由各地根據當地實際和具體項目情況自行確定。對于因政府原因產生的閑置用地或歷史遺留問題造成的低效用地處置，可參照項目完成竣工驗收和投產后產權分割的規定執行。對于功能分區明顯的，原則上要禁止工業用地按功能區分割產權。
另一種途徑是：對以產業地產開展運營的工業用地進行扶持，鼓勵產業地產工業用地產權分割。當前，以產業為依托，地產為載體，實現土地的整體開發與運營的產業地產逐漸興起。為了保護政府、產業運營投資者和用地業主企業等各方利益，國家應制定出臺指導性意見，對房地產開發企業拿地自有資金、建設規劃審批、預售條件、產權分割辦理流程等作出明確規定，并嚴格產權分割時不動產登記中的用途登記。對于具體產業地產項目，地方政府可根據項目發展需要，對企業入駐門檻、配套設施分割轉讓權限、房地產開發企業物業保留比例、政府回購權限等在土地出讓時就應作出明確要求，并寫入土地出讓合同。建議地方政府從區域發展規劃角度明確產業發展規劃，從城市規劃角度做好產業地產相關配套設施規劃，從促進產業聚集的角度做好產業用地功能規劃，為產業地產開發商的投資風險評估奠定基礎。
在此基礎上，還要加大擅自改變工業用地用途違法行為的處置力度，促進土地二級市場發展。一方面，明確擅自改變用途的處置辦法，政府應當收回建設用地使用權，對應的地上不動產一并處分。國家應當進一步明確擅自改變用途收回建設用地使用權的具體流程，以及不動產登記時關于產業地產土地使用權分割登記的具體細則，為地方政府強化產業地產管理及對違法行為的處置提供更加明確的法律依據。另一方面，建立土地增值收益分配規則，促進土地二級市場發展。為了促進產業發展，政府應當充分考慮出讓金和產權分割產生的土地增值收益的關系，建議政府根據當地產業、區位等因素合理確定土地出讓底價，使房地產開發企業可以通過產權分割轉讓的方式獲取收益，提升投資者的回報率和回報周期。對于業主企業來說，購買土地房屋等資產后，可以通過固定資產融資進行擴大再生產，從而促進整個產業鏈條建設形成良性循環。
從實踐來看，一些地方通過規范工業用地產權分割實現了土地資源的整體開發與集約化經營。武漢市曾先后出臺《關于完善工業用地政策促進工業快速發展的意見》《關于加強部分房地產開發項目管理有關問題的通知》，對允許工業用地產權分割作出規范。而北京、深圳、南京、青島、杭州、上海、溫州、湖南、東莞市等地區則出臺相關文件，允許有條件地放開工業用地產權分割。例如：深圳明確規定城市更新項目改造后形成的工業樓宇可以進行產權分割，包括配套辦公、配套單身宿舍以及小型商業服務設施均可分割轉讓，但其建筑面積一般不得超過項目總建筑面積的30%，并對補交地價作出了明確規定。杭州“鼓勵開發區（園區）建設標準廠房，標準廠房可以分幢、分層轉讓，中小企業原則上通過標準廠房解決生產用房”。溫州明確以“工業地產形式”開發和以“企業聯建形式開發”的小微企業創業園可按層作為最小分割單元。
事實上，隨著我國經濟發展進入新常態，按照市場經濟規律，在一定范圍內允許工業用地產權分割是大趨勢。為此，筆者建議盡快完善法律法規，從國家層面制定工業用地產權分割指導意見，并鼓勵地方按照不同的用地特點和開發運營模式出臺實施細則。筆者認為可以有以下兩種途徑作參考：
一種途徑是：根據是否完成項目建設驗收并投產制定工業項目用地產權分割政策。一般工業、倉儲用地是一個有機的統一整體，為了減少用途“轉性”風險，工業用地產權不宜按功能區進行分割。但鑒于目前存量工業用地存在部分閑置或低效利用的現象，有條件允許對節余工業用地產權分割可以有效盤活閑置低效用地。為此，建議對于一般性工業項目用地可以區分新供與存量分別制定產權分割政策。新供應的工業用地要嚴格規定在項目完成竣工驗收和投產前產權分割轉讓、互換、出資、贈與所涉及的土地增值收益全部歸政府所有，并寫入土地出讓合同。對于項目完成竣工驗收和投產后產權分割的，可以由政府和用地單位按比例分配土地增值收益，具體分配比例可由各地根據當地實際和具體項目情況自行確定。對于因政府原因產生的閑置用地或歷史遺留問題造成的低效用地處置，可參照項目完成竣工驗收和投產后產權分割的規定執行。對于功能分區明顯的，原則上要禁止工業用地按功能區分割產權。
另一種途徑是：對以產業地產開展運營的工業用地進行扶持，鼓勵產業地產工業用地產權分割。當前，以產業為依托，地產為載體，實現土地的整體開發與運營的產業地產逐漸興起。為了保護政府、產業運營投資者和用地業主企業等各方利益，國家應制定出臺指導性意見，對房地產開發企業拿地自有資金、建設規劃審批、預售條件、產權分割辦理流程等作出明確規定，并嚴格產權分割時不動產登記中的用途登記。對于具體產業地產項目，地方政府可根據項目發展需要，對企業入駐門檻、配套設施分割轉讓權限、房地產開發企業物業保留比例、政府回購權限等在土地出讓時就應作出明確要求，并寫入土地出讓合同。建議地方政府從區域發展規劃角度明確產業發展規劃，從城市規劃角度做好產業地產相關配套設施規劃，從促進產業聚集的角度做好產業用地功能規劃，為產業地產開發商的投資風險評估奠定基礎。
在此基礎上，還要加大擅自改變工業用地用途違法行為的處置力度，促進土地二級市場發展。一方面，明確擅自改變用途的處置辦法，政府應當收回建設用地使用權，對應的地上不動產一并處分。國家應當進一步明確擅自改變用途收回建設用地使用權的具體流程，以及不動產登記時關于產業地產土地使用權分割登記的具體細則，為地方政府強化產業地產管理及對違法行為的處置提供更加明確的法律依據。另一方面，建立土地增值收益分配規則，促進土地二級市場發展。為了促進產業發展，政府應當充分考慮出讓金和產權分割產生的土地增值收益的關系，建議政府根據當地產業、區位等因素合理確定土地出讓底價，使房地產開發企業可以通過產權分割轉讓的方式獲取收益，提升投資者的回報率和回報周期。對于業主企業來說，購買土地房屋等資產后，可以通過固定資產融資進行擴大再生產，從而促進整個產業鏈條建設形成良性循環。
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